台风“菲特”给浙江宁波地区，尤其是余姚，造成的损失之大，可能会超出一般估计。因为台风通常在浙江是司空见惯的事情，其他地区会系统性高估浙江地区的应对能力；而宁波地区也因为司空见惯台风，反倒有可能系统性低估灾害的程度，例如事先的预警不够及时，也未能疏散人群并通知他们转移财产之类的。这使得时至今日，余姚需要救援的地方依旧很多，除了陆埠镇外，城区依旧有大量积水。当我写这篇文章的时候，我大学同学正和家人用橡皮艇为那些受灾的人群送去水和食物。

不少浙江的乡亲父老在微信上指责媒体对浙江此次的灾难不够重视，言辞愤慨，乃至说出“浙江独立”之类的话来，全是可以理解的。在一个多难兴邦的国度里，一个灾难没有死多少人，媒体报道的动机当然会很低。只是让我们庆幸下吧，这其实是浙江的福气，尽管有困难，但毕竟没有付出大的生命代价。

只是地方政府之前的应急反应能力不足，信息发布时间上滞后造成谣言四起，却也是不争的事实。美国卡特里娜飓风对新奥尔良造成的打击，也不仅仅是因为飓风来得急，势头猛，还因为地方政府和美国联邦政府在应对此次危机时的低效。如果21世纪有什么彻底改变了美国的话，除了9·11就是卡特里娜了。甚至可以这样说，卡特里娜是整个人类公共管理历史上“危机”。如果因为政府的效率问题使得自然灾害造成的损失扩大化了，那么余姚就将会是另一个新奥尔良，这是我们希望避免的。

当然，余姚的情况未必会有这么严重。但公共讨论有必要从简单谴责政府处理不当这一层面更进一步，尤其是在我们面临灾后媒体关注热情消退的时候，更应如此。仔细分析一下行政机构的行为，有助于我们理解现有的处境，并且也为未来的救灾应急提供一些启示。

基层政府的官员对于突发事件的应对，通常有两种策略，一种是捂盖子，这个是长期行政惯性导致的。因为中国官员是对上负责制，如果你不捂紧盖子，最后被上级认定为是过失，就可能影响仕途；另一种是搞大并争取中央的支持，包括政策和经费支持，因为这样就不会被认为是一个地方性过错，而是一个全国性的问题。如此一来不仅能免除责任，反而能借助中央的政策支持扩大自己的权力，借助中央的资金支持扩大自己的财力。那么到底是应该捂盖子还是应该选择搞大呢？这道界限究竟在哪里呢？

这当然和民众的反应紧密相关。地方官员捂盖子的能力当然与民众争取自己权益的能力有关。通常而言，民众的权利意识越强越能争取自身权益，那么地方政府想捂盖子就不那么容易。这样一来，官员就会调整自己的行为，倾向于“搞大”，并且会有意识的利用民众争取自己权益的运动。典型的例子是当年的国家环境保护总局利用草根非政府组织掀起“环评风暴”，最终成功使得自己晋级“环保部”，扩张了自己的权力，例如未经环评不能开工等。当然在这个过程中环保组织也利用了这一点，实际上，从结果来看，也的确有助于不少环保项目的实施。

极端气候灾害在未来会越来越严重，这不仅关乎国家气象总局的权力，也关乎民政部的权力。当各个机构在行政级别上无法区分出差异之后，例如都变成了部级单位之后，在预算和政策上的竞争依旧不会停止。

这同时还涉及到中央与地方的分权问题，尤其是财政分权问题。比如我们可以问一个问题：那些多灾多难的地区可以有一些额外的财政提留么？也就是说，在目前的分税制系统里，这些地方可以多留一点作为“雨天基金”（rainy day funds）么？这里的考虑是，地方与中央信息不对称，尤其是在地方发生灾难的时候，地方上通常掌握更多信息，因此比中央能更加有效配置救灾资金。所以理论上来讲，地方政府多提留一点雨天基金是合理的。

但问题恰恰也在于你不知道什么时候会是“雨天”，你更加没有办法预计到这雨会下多大。这些意在应对不确定性的基金，如果变成了政府部门的一项常设基金，可以想见，较好的命运是挪用，因为总会有晴天的时候，缺乏问责机制情况下，领导有了更加“紧急”的需求；而较差的命运则是进了某些私人的腰包，被贪污掉了。这对中央试图控制地方权力而言，并不是件好事。因此决策的时候就面临在雨天基金的有效性和被贪污挪用的可能性之间做出取舍。民政部当然有一部分用于应急的资金，如果未来多灾多难，这部分资金的规模就会变大。但这部分资金面临的取舍是一样的。

也就是说，灾区重建的钱如果要从政府来，不是件容易的事情。要迫使地方政府对地方负责，地方民众就先得负起一定的公共责任来。浙江的平均受教育程度在全国而言算高的，这或许有助于民众权利意识的觉醒。所以尽管迟了两三天，民意还是迫使地方官员出来说话，言明了“事前估计不足、停电困境”导致信息不畅，引发民众误解。对应民众的问责，政府回应得如何尚在其次，有没有回应是一个更关键的问题。当然这一切还不足以解决灾后的问题。

不管怎么说，其实现实面临的选择并不多，任何灾难当前，自救都是第一位的。政府的应急救援如果做得好，能和民间的一线救援机构匹配，那么救援就会更加顺畅一点。但这丝毫不降低自救的重要性。灾后政府拨款以及民间捐赠都很重要性，尽管后两种因为前面说的原因会被系统性低估。得益于浙江人被人又爱又恨的“商业头脑”，财产上商业保险的比例较高，或有助于灾后的补偿。日后，商业保险，尤其是巨灾保险的作用恐怕会更加凸显。

简单来说，由于中国的行政结构决定了政府出钱救援和灾后重建的难处，所以除非进行了本质性的政治改革，还是应该更多依靠民众自己和市场力量来应对灾难。这算是“多难但还未兴邦”的“中国经验”了。

李华芳，2013，别让江南水乡成为新奥尔良，腾讯·大家，http://dajia.qq.com/blog/310422007240221

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