立宪难，行宪更不易：行政管理学简史

李华芳 ( 微博 @RU李华芳 )

• 政治与行政两分：立宪难，行宪更不易

Wilson, 1887; Goodnow, 1900

早在1887年，Woodrow Wilson就说：立宪难，行宪更不易。由此开启了公共行政这一学科与政治学的分野。Wilson早年治学，成为著名的政治学家，在1913年成为美国总统之前，他是新泽西州州长；而在州长之前，他是普林斯顿大学的校长。后来普林斯顿大学公共和国际事务学院就以Wilson的名字命名。

在1887年这篇名为《行政研究》的开山之作中，Wilson指出行政这件事，就好比做生意，或者说搞管理，因此要将行政从“政治”中分离出来。Wilson开门见山指出行政研究有两个目的：一是什么是政府合宜且能做的事；二是用何种手段能最有效做成这些事。但这两个问题是实际问题，在政治学研究的历史上就不上台面。

就好比之前经济学与管理学的关系一样，尽管企业是如此“耀眼”的经济现象和经济活动主体，但经济学家们并不关心企业内部的事情，认为老板和工人自会有办法解决生产问题。所以企业在很长的时间里，都被经济学当成黑箱来处理。

同样的，尽管行政组织或官僚机构尽管是政治的核心部分，但不管是政治学家还是公共政策的研究者并没有将此放在心上。相反一开始学者们更加关心的原则问题，例如什么是国家之类的。

但Wilson敏锐意识到政治学要发展就不可将行政组织当成黑箱来处理。Wilson将政治学看做是研究宪法权威的分配问题的，而行政研究尽管与此紧密相关，但又不尽相同。例如说宪法权威归人民这样一种政治原则，尽管也有不同的解释，但理论上的问题并不太大。真正的困难，在Wilson看来，是行政，或者说“行宪”。

具体的行政行为，满是妥协。所以Wilson说君主行政还比民主国家行政要容易，因为独裁者不需要向谁“妥协”，而民主制度下却是多个利益主体相互妥协。

之所以“立宪难，行宪更不易”，是因为立宪的时候要考虑的治理国家的原则，这当然不是易事。但即便有宪法原则，要真正推行落实宪法，面临的又何止千万重来自真实世界的约束，而这才是更加困难的。所以做过校长、州长和总统的Wilson，才会喊出"我们不是研究治理之术：我们治理（We do not study the art of governing: we govern）。"因此重要的是如何有效治理。Wilson认为世界各国的政府不管是受到何种宪政规则的约束，要行宪且行之有效，就需要有一套通用且高效的“行政手法”。

Frank Goodnow在1900年进一步阐述了政治与行政两分这一必要性和可行性。在Goodnow看来政治与试图影响政府政策的行为相关，而行政则与这些政策的执行相关。因此将行政单独从政治中分离出来，是可行的。

• 官僚机构的理想类型：理性与效率

Taylor,1912; Weber, 1922; Gulick,1937  

如果行政可以从纷繁的政治中分离出来，并且能从商业管理中获得启示，那么行政所需要依靠的最主要的组织“官僚机构”就应该可以有效率的工作，正如Max Weber1922年在对官僚制的论述中所假设的那样。

Weber1922年的文章提供了官僚机构的一个理想类型。在他的设想里，官僚机构受制于法律和行政监管制度；采用的是典型的科层制（Hierarchy），而上下级之间则是命令与从属的关系；内部管理基于文书工作；公务人员通常也是专业人士，具有专门化的知识用以处理行政工作；而办公管理遵循可以习得的规则，这些规则通常是稳定的。

Weber有专门指出公务员通常会具有比较高的社会地位，而且主要也是通过行政指派（尽管都需要通过一定的考试来获得资格，相当于证明自己是专业人士）而非选举，并且公务员的工资序列通常是清楚的，随着工作年限的增长，会按规定的程序按照层级获得晋升和更高的工资回报。

这样一来，理性化的官僚机构加上去人格化的公务员，官僚机构就可以如同一架精密理性的机器一样高效运转。这就是韦伯所设想的理想的官僚组织。

这很容易让人联想到Frederick Taylor1912年所提出的“科学管理”思想，Weber官僚制的理想类型也是这种理性主义思维的一种体现。与此类似的是1937年Gulick以POSDCORB（planning,organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, and budgeting）概括的组织的作用，重在有效地协调分工。时至今日，大量的研究实际上还是在回应韦伯的官僚制或科层制的问题。

• 行为主义：对传统的一种内部反叛

Simon, 1946, 1947;  Maslow, 1943; McGregor, 1957; Drucker, 1999

上述理性主义的视角，主要是基于个人是完全理性的假设。但要是这种完全理性背后的各项原则之间有冲突怎么办？Simon1946年首先发难，指出POSDCORB原则之间的内在的冲突问题，有可能导致组织无法实现效率最优。比如说从Organizing的角度来看，分工有助于提高效率。但从staffing的角度来看，到底是按照区域来专业化员工呢还是按照职务来专业化员工？在专业化分工的基础相互竞争的情况下，组织又该何去何从？这是Simon带来的挑战。

Simon同时还引入有限理性假说，来解释由于在现实中受制于人的有限理性，理想的公共组织无法按照理想中的那样有效运行。1947年，Simon发表大作《Administrative Behavior》，系统化了基于有限理性的行政行为论。

Simon指出以POSDCORB这些理想类型为代表的关于行政行为的论述，都属于行政“应该是”什么样的，而并非行政“实际是”什么样的。这种应然（价值）和实然（事实）之间的区分，为Simon的逻辑实证主义方法奠定了方法论基础。所谓逻辑实证主义，就是保持价值中立，立足事实证据，做经验研究。

就好比说Simon虽然不认为官员是完全理性的，但从有限理性出发，可以利用实验方法找到有效的行政之路。与Taylor的完全理性的“经济人”不同，Simon是将官员置于完全理性和非理性之间，认为官员由于受到各种各样的限制，包括个人的内在约束和外部环境的局限，导致个人行为往往出于“满意即可”而非“必须最优”。而行政机构的层级组织方式有助于将目的不同的人协调起来为组织的目的而努力，因为层级制能够有效组织起“目标-手段”这一链条。

另一路反击则从根本上不认同“理性人”假设，尤其是只是对经济刺激有反应的经济人假说。Maslow在1943年提出了著名的需求假说金字塔，底端的是生理需求，接着是安全的需求，然后是爱和归属的需求，再上面是自尊的需求，最后位于金字塔顶端的是自我实现的需求。这五层次的需求论，对人性的看法与前述理性主义的思维完全不同。

基于人有高层次的自我实现的需求，McGregor在1957年开发了Y理论来解释何以组织中有些人在没有外部物质激励的情况下也会努力工作。早期基于理性人假设的X理论认为员工只有在外部经济激励的情况下才会努力工作，而Y理论则指出了组织中确实存在自我驱动的员工，因为他们有位于金字塔顶端的自尊及自我实现的需求。

1999年，Drucker在《哈佛商业评论》上发表著名的《管理自我》一文，将个人的价值问题再一次带入管理学的视野。在Drucker看来，要实现有限的企业管理，有效的自我管理是关键。而自我管理中不得不搞清楚的是自己的价值取向。更进一步说，是自己的信仰何在？这不仅回应了需求层次说，也间接回应了韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中关于“天命神召”的论述。

• 离不开的政治：政治-行政不两分

另一路对传统的反击是回归古典，认为政治与行政密不可分。于是一部分学者就挖出了已被遗忘许久的Appleby的1945年的文章，在这篇名为《政府是不一样的》文章里，Appleby讲到了几点政府的特殊之处。首先，在私人企业中行之有效的手段在政府机关里往往不起作用；其次，有证据表明真的有人大公无私，加入政府部门是为了为人民服务（往往拿着比私人部门要低的工资，但工作却不轻松）；最后，公职人员要承担更多的公共责任，也更有可能被问责，这意味着行政总是一个政治过程，不可能脱离政治而独立存在，因而也不能如Wilson等老前辈们设想的那样从政治中分离。

当然，真正站出来挑战并与Simon展开了长达数十年争论的，是Dwight Waldo这位坚定的“不两分”派。Waldo首先在方法论基础上对Simon不满，认为“事实-价值”两分法是站不住的，选择特定事实本身就包含价值判断和选择。基于此，政治和行政自然也就是缠绕在一起分开不了的，因为你选择政治问责性或者有效性的方向，继而提出的行政改善建议，都已经受特定的政治价值观念的影响，所以“政治-行政”也不能两分。

Simon当然毫不示弱，而且骂架功夫上显然要更胜Waldo一筹，主要的原因大概是敢于使用一些火爆的一般学者不太愿意用的词语。也由于事实上，Simon罕见影响计算机科学、人工智能、心理学、经济学、政治学等几大学科，占了上风。虽然在我看来Waldo在骂战中处于下风，但最终还是非常聪明的一招制胜，那就是Waldo在美国政治学会设了个Waldo奖，然后在1995年给Simon发了一个Waldo奖。5年后，也就是2000年，Waldo去世。隔了一年，2001年，Simon也走了。这个长达半个世纪多的争论，变成了政治学和公共行政领域的Waldo-Simon之辩，估计还会通过各自的徒子徒孙延续下去。

• 重构政府：当下的论争

Waldo-Simon之争在当下的表现就是对如何重构政府的不同主张，与泛泛且过时的讨论政府之必要性与起源问题不同，现实而紧迫的问题是如何改革眼前的政府。因为不管是倾向Waldo的学者还是倾向Simon的学者，大家都意识到政府有问题，但怎么改呢？

政府的确不同于企业，其中最大的一点不同是政府并不单纯追求利润最大化这种效率目标。政府目标的多重性和模糊不清也注定了任何一项政府改革，要做到全面兼容所有利益相关者的利益往往是不可能的。

2007年诺贝尔经济学奖得主马斯金（Eric Maskin）提出过一个“马斯金定理”，解释了可执行的社会选择规则一定是要满足单调性的。而且在超过三方博弈的时候，这个单调性规则要被执行，还必须加上无否决权这个限定。比如说一个单调规则被大部分人采用，而只有一个人例外，那么这个例外的人不能否决这个规则，由此这个规则也成为整个社会的选择。政府改革方案就是这样，要么不满足单调性，要么不满足无否决权。

之前的大量研究，包括与重构政府（reinventing government）相关的研究，都试图提高政府部门的效率，例如引入政府部门间竞争、精简政府机构、提高政府工作绩效（利用与商业公司相同的绩效考核）、外包与公私合作等。大体上，都是为了将政府改成像“企业”一样运行。

这一思路比无政府的乌托邦当然要现实很多。克林顿执政时期，副总统戈尔领衔在全美开展政府机构绩效评估，对美国政治的影响今天仍然在持续。但这种让政府更像企业并且提高效率的“共和党”理念最终由“民主党”政府来实施，倒也是颇有意味的一件事情。

但最近几年，学界的风潮有所改变，理由也是提高效率的同时忽视了一些基本的美国政府的民主价值观。大量发生在公私合作（Public-Private-Partnership）领域的案例表明，在合作者试图提高效率的同时，往往容易卸责以降低运行成本，但这些责任本来是政府应该担起来的，甚至这些责任涉及到保护人宪法规定的基本权利。

举例来说，美国的监狱大量私有化，或者公私合营，这就产生了所谓问责性难题。如果狱警是公职人员，那么其作为法律赋予的相应权力的代表和执行者；但如果狱警是一个私营公司的员工，其权力还和原来一样么？而且由于私人公司为了降低监狱的运行成本，往往提供较为劣质的食物，使得囚犯的营养水平低于正常值，这样就损害了囚犯的基本人权。这笔账又该算在谁身上呢？

所以回过头一反思，还是发现政府的确不同于私人部门的地方，那就是其目标的多重性，效率也许是非常重要的目标，没有效率的话，其他的目标例如公正也许也无法得到保证。但对于政府来说，在提高效率和保证基本权利相互冲突时，后者往往会成为政府目标的首选，因为这是政府之所以建成且具有持续合法性的根基。

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