美国怎样问责灰色领域组织

在《怎样监督NGO》一文中，我提到过Rae André关于问责NGO的文章，我大致节选编译了一下，供大家参考。

问责灰色领域组织

美国东北大学 Rae André

“问责难：政府-非政府混合组织”

《非营利季刊》2014年春季卷 

李华芳/编译

传统研究里把市场、政府和社会组织分成三个不同的部分，但越来越多的事实表明上述区分是很不恰当的。除了中国人耳熟能详的国有企业中混合产权部分的讨论外，越来越多的政府与非政府的混合组织或网络组织的出现，也对传统“三分法”提出了挑战。与国企产权讨论主要聚焦“效率”问题不同，政府与非政府混合组织讨论主要聚焦的“问责”问题。

这类混合组织包括准自治的非政府组织（半官方机构）以及由政府发起的企业（GSEs）。此类混合组织的目的在于提供公共品，满足特定群体的需求。例如，美国的联邦国民抵押贷款协会（房利美）、联邦住宅贷款抵押公司（房地美）以及加州公务员退休基金（CalPERS）；英国的由国民保健服务建立的战略性卫生行政部门；以及澳大利亚的广播委员会。作者将这些混合组织统称为“灰色领域组织”（Gray Sector Organizations）。

政府设立灰色领域组织有几个理由。首先，灰色领域组织将争议性问题从政党政治中剥离，从而降低了立法者的工作量。与此同时，灰色领域组织又不用完全遵循政府官僚制的相关束缚，从而能采用较为灵活的方式，提高效率。最后，灰色领域组织的运营通常是在预算外，从而为其事务和开支避免公众监督找到了借口。

灰色领域组织也同样满足了私营部门的需要。一些州项目本身具有高风险，设立那些减少责任的组织能够吸引私人投资者。此外，银行、债券持有人和贷款人想要最大保障（例如政府担保）以换取他们的投资。而政府支持的贷款也更便宜。

这就出现了问责难题。灰色领域组织掌握权力，但却不需要以传统的方式向利益相关者负责。比如说政府在民主国家往往需要通过选举，因此向选民负责；私营企业直接面对市场竞争，需要向消费者负责。但这些灰色领域组织既不直接面对选票也不面临足够激烈的市场竞争，又该如何对它们进行问责呢？

从根本上说，问责制是依照某一标准对组织的行为或结果进行判断，然后依此判断而行事的过程。衡量灰色领域组织的是否负责的标准是看它们推进其使命以服务公共利益的程度。一家偏离其使命的灰色领域组织在此被称为“反应迟钝”，或相当于“腐败”；而一家完成其使命的灰色领域组织是“积极回应”，或可以说“负责”。

负责是多方面的，包括向上对政府和公众负责，向下对服务对象负责，以及横向对同行和其他参考组织负责。有许多方法来维持一个组织的责任，包括监督机构的设立、独立和问责的司法程序、独立和健康的公民社会，以及腐败行为的定罪和起诉。虽然政府是问责灰色领域组织的主要相关方，但是其他组织和利益团体也有一些权力这样做。例如，服务对象和其他利益相关者可以对灰色领域组织问责，无论是为了自己的特殊利益或公众利益。他们可以将事业转移，发展竞争或抗衡的组织，通过媒体曝光，或者游说其选出的代表。

公众普遍关心灰色领域组织是否偏离“服务公众的目标”，但整个灰色组织领域对公众标准的反应不足。而政府又往往依赖于这些“与公众以及民选代表绝缘的、威胁到民主政治制度正当合法性”的灰色领域组织。是以就问责而言，一个重要的问题是一家灰色领域组织被允许从履行公共利益的标准中偏离多远？

从组织设计的角度来看，需要决定的是何种问责制更加有效：一种集中式系统有许多规则、条例和命令性的领导，还是一种分散式系统（特征在于员工的参与响应客户的反馈）——或者两者的结合。

在实践中，设立灰色领域组织的政府主要着眼于起草法律参数和设计外部监管过程，他们可能会认为任何影响组织设计的企图会破坏管理特权和积极性。与之形成鲜明对比，公众希望看到它们的内部——看看管理人员的报酬，运营组织的管理人员以及制度是否公平。公众不仅在乎结果，他们也在乎过程。

但一些系统性因素使得监督灰色领域组织十分困难。首先，灰色领域组织的设计没有统一标准，因此立法机构公布了一个难以归类的组织领域。第二，灰色领域组织数量的增长强化了这种复杂性。同时有一些灰色领域组织在不断变化，有些彻底变成了私营企业。

灰色领域组织自身的成长和发展是不是一种进步还有待观察。有人可能会说，越是复杂、多样、变化的灰色领域组织，通过官僚机构进行控制就越为困难，腐败程度就越高。这就意味着，同质的灰色领域组织设计可能减少腐败。但从另一方面来看，有人可能会争辩说，正是灰色领域组织的多样化满足了公民的各种特殊需求。

正因为灰色领域组织的复杂多变，才需要更多关注，进行更好的组织设计，以便更好地进行问责。

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