政策窗口|k街观察36

李华芳

要保证智库的独立性，需要一个竞争相对充分的“思想市场”；而要保证思想市场有足够多的思想产品，则需要一个“大学-智库-行动团体”构成的供智库成长的丰富土壤。也因此，我提出中国单靠建设“高级别智库”并不能实现政策救国，也需要大学和政策倡导及行动团体的独立。

此外，还有一种迷思认为只要设立了智库，影响政策就是立竿见影的事情。这种迷思恐怕同样需要破除。尽管都是非政府组织，但智库的产品和服务与其他NGO不太一样。大部分NGO的工作影响尽管也难以确切衡量，但至少是有形可见的，例如扶贫机构帮助了多少个穷人，将人均生活水平提高到了什么标准，或者每天的清洁用水量以及儿童营养摄入提高了多少等。

而智库的产品和服务是“思想”，并试图以思想来影响公共政策，都是俗话说起来很虚的东西。但一旦某项政策受智库影响而实施，却又可能影响到社会的每一个具体的人，则又是很实际的东西。比如说个人所得税的征收或税率调整等。所以还需要对智库的“思想产品”有更加深入的了解才行。

智库的生产活动包括研究思想和交流政策，并不包括实施政策这个由政府掌握的环节。相对而言，其影响政策制定也不是通过直接在国会投票实现的，而是更为间接的方式：即通过影响政治家的观念，最终影响政策制定。

那么在思想市场上，到底是观念战胜观念，还是利益战胜利益？一般来说，智库在思想产品上投资多，那么占有市场份额的可能性就大一些。但这往往并非实情。例如动用国家机器，铺天盖地宣传某一种思想，投入不可谓不巨大，但真正服膺该思想并作为忠实支持者的人到底有几人呢？恐怕更多的是为了利益而虚与委蛇之徒。所以要影响其他人的观念，单靠物质利益，恐怕很难。

当然这并不意味着思想就全然不需要投资。在现代社会，离开了投资的思想，可能会静悄悄躺在某个大学图书馆里积灰，或者被遗忘在网络的某一个角落里。智库有一个重要的功能，就是募集资金将思想重新挖掘出来，通过各种再包装和营销，去影响与政策制定有关的人。甚至有资金富余的智库，会直接介入思想的生产，功能类似于大学。比如著名的兰德公司，就有自己的研究院，其培养的博士在学界也非常吃香。

而思想本身的力量，恰如雨果所言，胜过军队。凯恩斯那段被人广为传颂的名言里也说过：经济学家和政治哲学家的思想，无论对错，常常比想象的更有力量。事实上世界就是由少数人的思想统治的。那些自信自己不受他人思想影响的政客，往往是已故的经济学家的奴隶。对善恶而言，形成威胁的是思想，而非利益。

尽管哈耶克与凯恩斯在多数学术观点上都没有共识，但在“少数人产生思想，大多数人是思想的二道贩子”这件事上，两人倒是罕见的一致。哈耶克说如果政治家是海洋里的浮标，那么智库就是推动浮标运动的潮汐。政治家和智库的关系，就像是演员和编剧。当然这种类比有简化和夸大的嫌疑，但大致也说明了智库在政策制定中的作用。

当然，有些观念激进，有些观念保守。所以放到某一特定历史阶段，尽管极端观念照样在潜移默化影响政治家，但大部分关于当下公共政策的辩论，则落在一个可行的“政策窗口”中，无非是政策是否朝向更自由的方向摆动，或者相反。着重要考虑的是现实的“可行性”，而极端方案的问题在于过于理想化，反而在现实中很难行得通。在美国这个社会里，“可行性”的意思大概是说政治家们觉得支持某一个公共政策不会影响其在下一任选举中的结果，也就是说，不能因为其支持了某一项政策导致下台或者无法再次当选。

值得说明的是，这并不表示极端观念没有市场，相反，思想市场的竞争往往涉及非常长期的竞争策略，像加图研究所这样的“自由至上主义”就很受欢迎，甚至也多多少少推动了“茶党运动”，算是切实影响政治的一个例子了。但这毕竟也要等此类极端观念影响的政策落到现实可行的“窗口”里才行。所以大体上可以这么理解，长期坚持极端观念，随着接受程度增加，“政策窗口”的范围扩大或发生转移，使得原本不在窗口里的政策落到了里面。而决定政策窗口变换和转移的，并不是政治家，而是思想家。

正如弗里德曼说的那样，只有危机产生真变革。当危机来临，行动取决于现存的思想。而这就决定了我们（经济学家）的基本职责：为现有的政策提供其他选择，直到这其他的政策选择从“政治不可能”（politically impossible）到“不可避免”（inevitable）。

刊于《南方都市报》2013年1月14日。 

K街观察是与《南方都市报》合作的专栏，关注华府思想库及相关公共政策话题。