顶层设计与摸着石头过河：中国政改的思路问题

李华芳

1中国会政改吗？

毫无疑问，中国政治的未来已经成为这个时代最为重要的议题之一。不仅因为在理论上对接了“文明的冲突”或者“历史的终结”这样宏大的问题，也因为其与十几亿人口的命运息息相关。不管是遮遮掩掩的学术论争，还是街头直白的“饭局革命”，都在热切争论诸如“中国会不会进行政治体制改革”、“如果政改，会朝哪一个方向去”这样的问题。

2010年，我在FT中文网发表了一篇《中国政改的历史与现实》的文章，引起了不少讨论和争议。我当时意在指出领导人口头发言表示要政改，不一定能真的推动政改，因为会受到各种制约。温家宝2010年密集谈政改被认为是个重要的信号，但回顾历史不难发现1986年邓小平谈政改的次数比温家宝更多，决心更强，也未能推动政治体制的根本性变革。当然，实事求是来看，中国在后毛泽东时代，的确已经进行了一定程度的政治体制改革，这是一个不容否认的事实。最明显的例子是基层直选，尤其是1987年颁布的《村民委员会组织法》，对农村基层政治格局的改变，起到了重要的作用。尽管未能推广到县乡级直选，包括县长、乡长和人大代表，但这个基层的口子已经放开。

基层民主带来的好处很明显。耶鲁大学的钱南茜（Nancy Qian）等人研究了中国基层民主化对公共品供给和再分配的影响，发现整体而言，实现基层选举的村庄，不仅公共品投资总体上增加了27%，而且村庄内部的再分配使得收入差异下降，实现了由选举前较为富裕的家庭向贫困家庭转移。这里有两个启示，也就是基层民主既有利于做大蛋糕，也有利于把蛋糕分得更加公平。

实际上，对应中国而言，做大蛋糕和分好蛋糕的问题，也同样是未来政治体制改革的关键问题。但是不是能从治理好一个村推广到治理好一个市一个省乃至全中国，还需要细查。在FT中文网的另一篇文章《中国改革是怎样失去共识的？》中，我提及了政治上无竞争的情况下，统治的合法性以前是来自“以增长换稳定”，发展成了硬道理，并不意味着构成中国社会的各个群体对未来的政治改革有一个清晰的共识。但当过了一个阶段之后，分配不公的问题会对政治稳定提出挑战，这时候要转向“以分配换稳定”的统治策略。当然这绝不意味着要放弃增长，只是说必须直面长期增长率逐渐放缓的事实，以及不公分配带来社会冲突对稳定统治的挑战。而正是在这里，下一步怎么走，其实并没有共识可循。

这就是意味着，并不需要讨论中国会不会政改的问题，因为实际上政改已经在进行了；要讨论的是到底怎么改的问题，但这个问题却很难达成共识。

2顶层设计还是摸着石头过河？

那么下一步到底怎么走呢？这里面主要的分歧可以分成两个主要的方向：是走顶层设计的道路，还是继续摸着石头过河？值得注意的是，这两个方向都能在官方学者中找到支持者。例如“坚持走顶层设计之路”的国家行政学院科研部主任许耀桐和认为必须“继续摸着石头过河才是正路”的中国社会科学院政治学研究所所长房宁。

2.1顶层设计

对于一直语焉不详“顶层设计”，许耀桐在《人民论坛》（2012年，第368期）发表了《顶层设计内涵解读与首要任务分析》一文详解了顶层设计的来龙去脉。《“十二五”规划纲要》中提出“顶层设计”一词以来，迅速被各类知识分子和媒体引入，开展了广泛的讨论。甚至像《财经》杂志这样一贯坚持市场取向的媒体，也在不断讨论该如何“顶层设计”，全然不顾这个概念是一个彻头彻尾的工程设计和计划经济的遗留物。按照许耀桐的解释，顶层设计译自“Top-down Design”是一个工程技术的设计理念，意思是从最高层开始从上到下一层层设计好，并不单单指对最高层的设计，还包括对中层和基层的设计，具体化到细节。尽管许强调不能将顶层设计完全解读为工程设计，还需要“哲学思维和人文思想”，以及设计好的各层有没有相应的“施工队伍”可以来完成执行。

我并不特别清楚许在此关于“需要哲学理性思维”和“崇尚人文思想指引”在顶层设计中指的到底是什么，但这样一种设计的思路，在逻辑上是不可能的。1945年，哈耶克在《美国经济评论》发表了《知识在社会中的利用》（Hayek, F. A. 1945. “The Use of Knowledge in Society.” American Economic Review, 35(4): 519–30.）一文，已经明确指出这种计划经济思路要么因为成本太高而无法集中所有的知识，要么即便能集中所有的知识也不具备及时处理知识的能力，所以是不可能的。

而苏联和中国计划经济的惨痛教训似乎并没有使知识分子们彻底认清“分散的社会知识通过自发的市场机制去协调才是最为有效的”，乃至于还留恋和纠缠于类似“顶层设计”这样荒谬的概念上。最让人吃惊的是，这一概念甚至掳获了吴敬琏这样一度被称为“吴市场”的学者的心。

难道是学者们从中依稀听见了美国费城制宪会议的声音，认为那也是一种“顶层设计”？威尔逊曾经说美国是“制宪难，行宪更难”。27个宪法修正案一路走来的血泪史说明了宪政的实现绝非什么“顶层设计”可以达成，而是在具体的行宪过程中，反复折腾，才渐成共识的。以美国历史上著名的废奴和投票权为例，美国直到1865年的宪法“第十三修正案”才废除了奴隶制。尽管1866年已通过“民权法案”，但要在1868年才由“第十四修正案”确认了其宪法基础。而后在1870年的“第十五修正案”规定“所有公民不得由于肤色和种族的区别而受到选举权的限制”，但却不包括妇女的投票权。一直要等到1920年美国妇女才在宪法中通过“第十九修正案”确立起投票权。这中间的社会运动、政治斗争不计其数，“顶层设计”又岂能设计一个本就不确定的未来？你可以说其中有一些普适的价值和一些基本的原则是值得坚持的，但不能把“顶层设计”当真。如果当真了，我不得不直说，那恐怕是中国的部分“知识分子们”集体幻听了。

2.2摸着石头过河

反倒是房宁对此的认识比较清醒，尽管房宁的言论经常自相矛盾。但房宁在《环球时报》发表的《政治体制改革必须“摸着石头过河”》一文对“顶层设计”是外行的批评，却是有道理的。房宁的论证是基于政治乃众人之事。这就意味着政治改革涉及每一个人，而基于每一个人的政治体制改革实践，都不是一蹴而就的。不过房宁认为戈尔巴乔夫改革好像是一夜之间变天，这种说法也是不对的，而且说戈尔巴乔夫改革把俄罗斯带上了绝路，也是不符合事实的。对中国社会而言，台湾地区的民主实践经常被当成政治改革的例子。认为这是成功政改的，往往夸大了蒋经国的英明神武，就好像台湾没有经过“美丽岛事件”、“江南案”等就一下子变成了民主社会；而认为台湾政改是失败的，往往仅仅聚焦于陈水扁的贪腐或者议员之间的闹剧式斗争，而看不到台湾社会整体上的“和谐稳定”。实际上，台湾地区的民主还在发展中，但显然不是一帆风顺，靠什么顶层设计就能完成的。

房宁总结“摸着石头过河”的政治改革是“问题推动”、“经过试点”、“统筹兼顾”的，一来避免类似“顶层设计”这种虚无理论先行的做法，二来由于从实践出发又统筹兼顾和试点改革，能避免出现全面政改失当带来的巨大代价。这样来看，房宁似乎也认为需要进行政治体制改革，无非是不能采用顶层设计之路而已。

但房宁的前后不一之处在于他认为中国特色的民主政治模式已经成型。在《中国政治模式已经形成》（《中国社会科学报》，2012年8月31日）一文中，房用“三统一”、“四制度”、“五不搞”来总结中国特色的民主模式。所谓三统一是指“共产党领导、人民当家作主和依法治国”的有机统一。这种文字细究起来，也完全能以套套逻辑来完善，例如说“依法治国”只要立足于在宪法中规定了“党的领导和人民当家作主”，就不会产生矛盾。而达成“党的领导”与“人民当家作主”也可以在纸面上说成一件事。

但这种牵强附会的论证能不能得到现实的印证，恐怕是个大问题。最近北京市委书记郭金龙在考察北京牛街社区时说“让党员成为群众眼中的好人”，的确与之前的一个招聘段子遥相呼应。那个段子是说有个小妹去应聘，对方人事边看简历边说“你是党员啊”，小妹紧张回应说“党员里也有好人啊”。党群关系发展到今天，已经完全变成了一种统治者与被统治者的关系。党“从群众中来到群众中去”这一类说法现在也基本不提了，部分党的干部也全然忘记了党员也是群众，加上数量众多的党员腐败案件的爆发，难免党员就被群众当成反面典型。郭金龙的本意是说“要加强基层党组织建设，发挥好党员的先锋模范带头作用”，但这与群众眼中的党员显然不属于同一类群体。

房宁的“四制度”是指人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。房认为这正是“中国特色社会主义政治制度逐步定型”的体现，而且“这四项制度是实现和发展人民民主的根本制度”。这显然也通不过现实的检测。在“一国两制”的中国，香港特别行政区的政治制度不同于大陆，实行区域自治。问题在于在香港如何发展党组织？如何继续坚持党的领导？党在香港发展与基本法的冲突由什么机制来协调？再比如说在郭金龙调研的牛街社区，基层党组织建设与社区自治到底是不是一回事？在牛街这种多民族聚集的地方，党的基层组织建设会不会与社区自治的原则有潜在冲突？或许不仅是因为理论本身的混乱，也是因为通不过现实检测，房宁才发明出来的企图含混过关的“中国特色政治制度逐步定型”这种说法。

房宁还化用吴邦国在2011年提出的“五不搞”来加持其所谓的“中国特色政治制度”。吴邦国提出“不搞多党轮流执政，不搞指导思想多元化，不搞‘三权鼎立’和两院制，不搞联邦制，不搞私有化”。但这种说法并没有经过党中央集体决策的确认。党的指导思想迄今为止已经有马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及“科学发展观”，从“马列主义、毛泽东思想强调党作为工人阶级的先锋队组织”到“三个代表强调最广大人民利益的根本代表，私营企业家也可以入党”，如果这不还不叫“指导思想多元化”，那么“多元化”这个词大概就失去意义了。与此同时，“不搞私有化”这个说法也与1978年以来的中国改革实践格格不入，与邓小平关于经济改革的指导思想也是冲突的。这说明试图将违背现实的东西揉在一起搞成所谓“有机统一”的理论努力，最终只能是个“四不像”。必须指出的是，党的成功经验恰在于“以增长购买稳定”的最近三十年里，或多或少依靠了“指导思想多元化”和“私有化”，这恐怕也是党到目前为止还维持了稳定和发展的重要理由。

如果房宁能坚持其一贯的逻辑，那么现实提出的问题就是如何切实处理党与群众的关系问题，领导与自治的潜在冲突问题，以及如何利用已经成功的经验问题。从“摸着石头过河”的道路中总结出的“问题推动”和“试点”，在这里依旧适用。房宁前后不一的说法只能表明其理论投机行为，不仅无助于真正解释中国政改的现实，也无助于为中国政改提供政治学的洞见。

2.3何处寻路？

当然有人会质疑说“摸着石头过河”更多是基层的经验，哪怕再上升一点，也不过是一个地方的经验，能不能应用到全国的范围？更何况“政改”是下一盘很大的棋，要通盘考虑，摸着石头过河，试点然后推广这种模式不适用。许耀桐就指出摸着石头过河的改革，“是初级的、浅层次的，而当改革进入深水区后，由于不在浅滩近处，石头不好摸了。因而，摸着石头过河的改革策略已难以应用和奏效。”由于摸石头已经力不从心，所以迫切呼唤顶层设计。

在我看来，这是两个不同的问题。摸着石头过河是非常实用主义的态度，而且这个视角适用于政治体制改革。而“顶层设计”尽管是错的，但这一路分析其背后要指向的是党自身的改革问题。尽管广义而言，党自身的改革也是政治体制改革的一部分。

那么现在的问题是不是摸不到石头过不了河了呢？这个判断是存疑的。许耀桐在文中也明确指出顶层设计的首要任务就是“政治体制改革”，不仅要“积极谋划”还要“稳妥推进”，并着重处理“放权、基层民主选举和党的制度建设”等三个问题。

在放权这个领域，邓以来的改革经验表明，政企分开，允许市场而不是计划发挥作用，能取得经济增长的巨大成果。那么在行政领域实行党政分开，允许基层扩大自治的范围和强度，能不能提高行政分支的效率和可问责性（accountability）呢？这显然是一个非常切实的问题，并且可以通过试点来检验其效果。由于在政改思路问题上充满争议，那么观察一下生产思想产品的大学和智库恐怕就很有必要。对具有相应行政级别的大学和智库而言，由于党政不分开，使得行政部门会借党的权威对研究部门进行干涉，造成思想不自由的局面，从而降低了思想产品生产的效率和质量，这也是为什么高校和智库无法有效提供高质量政策建议的重要原因之一。那么可否在这个领域进行试点，党委与相应行政级别的大学和智库脱离，再进一步看党政分开之后的效果。

而基层民主选举的扩大化显然也是可行的，这不仅包括在当下还没有实现基层民主直选的地方全面实现基层直选，也包括将直选的范围从基层扩大到县区级领导和人大代表的选举。这两块都还有很长的路要走，在可以预见的将来也还是需要摸着石头过河。

同样可以试点的也包括党内民主。基层党组织一把手说了算的现象严重，需要尽快采用民主程序来确定诸如党费使用等重要问题。党内民主不仅包括中央政治局，也需要落实到基层。中国共产党本身的治理恐怕也是组织管理学历史上的大难题，如果管理一个超过8000万人的组织，当然构成巨大的挑战。按照目前的集权式管理，必然会产生党员的腐败问题，而运动式整风运动即便能在短期内达到一定效果，也不能保证长期上抑制腐败。而允许各地党组织自行探索党内民主的具体模式，未尝不可。

对邓小平来说，政治体制改革的核心是处理放权问题。在没有一个统一可循的放权模式之前，允许各地或者各个分支去自我探索自治之道，倒的确可以成为中国未来政治改革的可选道路。这一来得益于中国地大人多，有足够的空间可以留出来作为政治体制的试点改革。二来摸着石头过河这种实用主义的态度，对政治改革而言，也是一种有益的态度。

由于未来确定的不确定性，所谓的政改“路线图”和“时间表”之类是作不得真的。倒是关于市场经济和宪政民主的基本原则，不管中国未来走什么道路，都是适用的。中国共产党要维持稳定和发展，也离不开这些原则。这里的问题是，随着这些普世价值和基本原则越来越深入人心，中国共产党想要用原来的方式维持稳定和发展会越来越困难。也将会迫使党不得不做出改变，而这种改变本身就是政改题中应有之意。

对中国的政治体制改革而言，“摸着石头过河”其实已经提供了至少两个有用的经验：基层民主与“一国两制”。对于基层民主的经验，前面已经说过，应该普及到所有基层；与此同时，也可以试点扩展基层民主的经验到县区级。而“一国两制”可以通过两种不同的形式来扩大试点：一种是通过连锁城市的形式来实现，即香港提供港式制度与管理经验在内地设立新的“城市”，由所在地提供城市土地，并吸引来自全国的投资者和移民参与城市建设，例如提供基础设施和公共服务等，城市收益由几方共享；另一种形式是扩大“一国两制”的试点，既然香港可以试，内地例如上海浦东的综合配套试点改革步子可以再大一点，试点特别行政区，如同当年试点经济特区一样。

3政改的思路

只要意识到政治体制改革是一个连续性并且是应对不确定性的过程，实际上就能避免走上“顶层设计”的歪路。相比之下，摸着石头过河尽管注重实际经验，但未必会继续赢得党内的支持。

有人试图通过对十七大和十八大报告的文本分析，得出有“新政”气息，但这种看法很可能是错的。对比十七大和十八大关于政治体制部分的论述，尽管十八大将“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”列在报告第5部分，比起十七大列在第6部分，提前了一部分，也首次明确提出了“推进政治体制改革”，但这并不意味着党内对“社会主义民主政治”或者“中国特色政治道路”的看法有个转变。

实际上详细比较两个部分的论述，不难发现变动不大。并且在这些成熟的共产党政治话语之下，是看不出政改迹象的。在十七大报告中，政治体制被分成六个方面加以论述，其顺序是：人民当家作主、基层民主、依法治国、统一战线、行政改革、和权力监督。在十八大报告中，政治体制被分成了七个方面，主要是将“人民当家作主”分拆成了“人民代表大会”和“政协”两方面，而在之前这原本是纳在一个方面。接下来的顺序是基层民主、依法治国、行政改革、权力监督和统一战线。唯一不同的是对统一战线的处理，将之调整到了最后。

这其实并不说明任何问题，也不意味着统一战线问题不重要，或者行政改革及权力监督会得到更多的重视。究其本质而言，分析此类文本并试图从几个方面来推动政治体制改革的想法，还是接近“顶层设计”的思路，而显得不够实事求是，或者说不愿意继续“摸着石头过河”，甚至也忽视了以前摸石头得出的经验。

对政治体制改革而言，从上而下和自下而上的视角从来都是交织在一起的，但威权政治的最终转型如果没有来自社会基层的大量民主实践，恐怕也是不可想象的。孙立平和张千帆两位教授最近又都一再提醒社会的溃败和个人的堕落是不能有益于政改的。在个人普遍堕落、公共精神崩塌的溃败社会中，即使来自上层的力量推动了政治体制的转型，往往也难以维护新制度。对每一个具体的公民而言，不必仰望庙堂，而是扎根社会，把专业技能与公民社会的发展联系起来；不必寄望“顶层设计”，还是继续“摸石头”去吧，至少“摸到的石头”或许还可以用来铺政治体制改革的路。

以《中国政改的思路问题》为题，刊于FT中文网2012年12月6日。 

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