秘密捐款人|k街观察27

李华芳

我在上一篇“K街观察”专栏《金钱政治》（刊于《南方都市报》2012年4月13日）一文中，讲到了美国政治里“什么来源的资金以何种方式在多大程度上介入美国政治”，是一切最终以宪法为准。这里头就有一个有意思的问题是：捐赠给政治活动的经费，捐款人的信息要不要公开？

由于之前的规定里，除了“超级政治活动团体”（super PACs）必须公示其捐款人信息外，其他的组织因为美国宪法规定的“自由结社”而无需公开捐款人。当然这一权利也是来之不易。美国最高法院在1958年的一个裁决对此有深远影响。当时有色人种全国促进会（National Association for the Advancement of Colored People）起诉阿拉巴马州政府，认为阿拉巴马州阻止有色人种全国促进会请愿在州内拓展生意并要求协会交出请愿会员名单是违宪的，主要是说违反了宪法第十四修正案关于“正当程序”（due process）的规定。因为州对会员名单的审查违反了会员“私下里”追求合法权益和自由结社的权利。换句话说，追求这些合法的权益和自由结社的权利是免于政府审查的。而阿拉巴马州要求促进会提供会员名单，就违反了这一“正当程序”的规定，这将危及宪法规定的个人权利。（感谢David Rosenbloom教授提醒我注意这个案例）

尽管如此，对于政治团体要不要全面披露捐款人信息的争议是一直存在的。2002年的“两党竞选改革法案”对在大选和初选的几周前公司或团体在政治倡导上的花费做了限制。但2007年“联邦选举委员会”诉“威斯康辛生命权利公司”一案中，这个限制被放宽了。联邦选举委员会认为公司和团体对政治倡导的捐赠只有在特别标注为政治目的的时候，才需要披露捐赠人信息。否则就无需披露，可以保持匿名。这样一来，只要说捐赠的目的不是政治性的，就可以避开这个要求。

实际上不管是对政治捐款金额达到一定数额就需要披露信息的规定，还是只要是政治目的就需要披露信息的规定，都是很容易在实际操作中被绕过的。例如2010年国会选举中，美商会（the United States Chamber of Commerce）就成立了许多名目不同的公益慈善和教育组织，做“壳”来吸收政治捐款，这样就能避免捐款人的钱直接用于政治目的而被披露信息。而通过“壳组织”收集来的资金就可以用于购买政治竞选广告。当然“壳组织”并非没有成本，只是与获得捐款、周转资金、以及保持捐款人的秘密等收益相比，还比较小而已。根据“揭密”（opensecrets.org）网站的统计，2010年美商会通过这些“壳组织”共筹集约1亿4千万美元，其中80%用于支持共和党的候选人。

所以民主党众议员霍伦（Chris Van Hollen）2011年起诉“联邦选举委员会”，认为应该加一条限制，即凡捐款超过1000美元的都要披露捐款人是谁，来遏制所谓通过“壳组织”保持秘密的行为。因为如限制在1000美元，就会极大增加开设“壳组织”的费用，使得这样做得不偿失。最近华府法官艾米·杰克森（Amy Berman Jackson）要求更进一步，所有此类政治捐赠都不能匿名，要将秘密捐款人彻底曝光。她认为2007年“威斯康辛生命权利公司”案推翻2002年的“两党竞选改革法案”是不对的，因为这与国会制定“两党竞选改革法案”的意图不符。

一方面是要求保密，持这一观点的主要是共和党人，因为其相对而言比较保守，所以认为要求公开政治捐款人信息的做法违反宪法第十四修正案，有可能妨碍结社自由，这就动摇了根本原则，所以不能松口；另一方面是要求公开秘密捐款人的信息，这主要是民主党人的观点，认为披露信息才更加有助于公平竞选，而不是控制在少数有钱人的手里。这两种不同的观点一直在国会相互竞争。2011年，关于秘密捐款人要信息公开的法案通过了众院，但在参议院被共和党人用“冗长辩论”（filibuster）法挡了下来。

可想而知，类似霍伦这样的议员还会想出新招来推进相关的“公开秘密捐款人”的法案，但不管是在国会还是在最高法院，都要进行“结社自由”与“选举公平”的权衡。违宪不仅仅是功利后果上的长远损失，主要是对宪政规则的原则破坏。至少从目前来看，秘密捐款人现象还会在美国政治中继续存在，毕竟宪法规定的个人权利是最根本的权利，而“秘密捐款人”是受宪法保护的。

K街观察是与《南方都市报》合作的专栏，关注华府思想库及相关公共政策话题。

觉得文章有用？认为作者靠谱？立即  1元，支持作者！