再谈兰德|k街观察41

李华芳   

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我在《兰德模式》一文中提到兰德公司实际上经历了两个阶段的“公私合作”（PPP），最终发展成目前的独立NGO形式。回顾兰德公司历史的意义在于提供历史镜鉴。对新成立的智库而言，到底要如何坚持自己的独立性，兰德模式有很多可以参考的地方。

当年哈佛大学的布鲁斯·史密斯的博士论文就专门研究了兰德模式并探究了这一模式对美国政策制定的影响。他的博士论文1966年由哈佛大学出版社出版，题目叫做《兰德公司：对一个非盈利顾问公司的案例研究》（The RAND Corporation：Case Study of a Nonprofit Advisory Corporation ）。史密斯在这本书里还不确定兰德会走上怎样的道路，因而有一个担心，如果兰德过分依靠单一的空军经费来源，这可能会面临独立性受到威胁的问题。但与此同时，政府更多部门，例如国防部直接开始和兰德公司合作，则又可能为兰德带来业务，创造生机。所以对于当时的兰德公司而言，如何在保持自身独立性的同时，又能进一步扩展自己的业务，是首要的考虑。

当然史密斯所关注的还是“兰德公司”这种独立的“智库”对国防政策的影响，或者说政府部门是不是可以将这部分业务外包出去的问题。尽管从成本收益的角度来看，这似乎并不是一个特别难的选择。独立的智库通常能以更低的价格提供咨询报告。

但对于政策制定而言，有涉及到所谓“国家机密”的问题。这个问题涉及到一定的层级限制，例如现在的确有了大量的智库通过旋转门形式影响白宫的政策，但是白宫的西厢能不能外包给一个独立的智库呢？这恐怕会涉及到另一个层级的国家安全问题，至少暂时还看不到可能性。

也就是说，对白宫或者其他的政策制定者而言，都面临公共管理领域的一个经典困境，那就是要在其他的非经济目的——例如安全性­——和经济成本之间做出权衡。如果考虑彻底的安全性，那么就应该内部设置机构，而不采用外包或者公私合作的模式。委托代理的链条太长，监管起来总是比较麻烦。

历史上著名的艾尔斯伯格与“五角大楼文件案”不仅仅是一起新闻自由的案子，实际上也是一个公共管理领域的著名案例。在兰德公司工作的艾尔斯伯格能接触到“五角大楼文件”并最终通过《纽约时报》和《华盛顿邮报》接力刊登，最终触发“水门事件”导致尼克松下台。这一系列激动人心的历史故事较少涉及的是公共管理的问题。而管理秘密文件在委托代理链条很长的时候，就变成了公共管理中的一项巨大挑战。

所以通常涉及国家秘密的，一般都采用内部化的形式。但内部化的成本比较高，同时由于官僚系统自身特有的缺陷，容易造成资金的滥用，效率也很差。但这个时候就不得不取一个平衡了。

反过头来看，对兰德公司而言，又何尝不是面临相似的困境，即需要在调和保持独立和争取经费之间的潜在冲突。因为如果经费来源大头依赖于政府，并且经费来源的多样性不足的话，独立性也就无从谈起了。

所以兰德走上独立NGO的道路，当然既有政府方面从研究保密性和成本之间的衡量，也有自身领导人在维持独立性和扩展业务之间的考虑。不仅如此，这还要提及当时的历史境遇。史密斯在书中提到兰德模式实际上是一种非常时期的模式，二战给了它诞生的契机。而实际上智库发展的第一轮黄金时期，也与此相关。对政府来说，要不要外包决策，聆听外界独立的声音，取决于时机是不是允许政府可以往前踏一步，采用这种新型的PPP模式。政府如果因循守旧，就不太可能采用这种新式的咨询决策模式。

时至今日，这种外包或者说公私合作的（PPP）模式有了一些新的进展，当然也会对美国政治产生重要的影响。哈佛大学的莱西格（Lawrence Lessig） 教授就认为这是对民主制度的侵蚀，通过旋转门模式，智库早已经在白宫登堂入室。尽管目前实际上不是全面的外包模式，但潜在的关联和影响是显而易见的。

而对于兰德公司来说，也早已经过了依靠单个政府客户，甚至过了依靠政府过日子的阶段，多样化的资金来源，超越党派的政治立场，以及研究的客观中立性，保证了兰德在思想市场的竞争中，依旧立于不败之地。兰德公司至今依旧是世界上最受尊敬的少数几家智库之一。

K街观察是与《南方都市报》合作的专栏，关注华府思想库及相关公共政策话题。